Вопросы идентичности. Какие у Украины перспективы исключить Россию из ООН

26 декабря 2022 года Министерство иностранных дел Украины опубликовало заявление, приуроченное к 31-й годовщине распада Советского Союза. В нём впервые сформулирована правовая позиция о необходимости исключения Российской Федерации из Совета Безопасности ООН и в целом из организации. Возможно ли это в принципе? И что действительно может сделать ООН, если хочет наказать Россию за ведение агрессивной войны? Комментирует специалист по международному праву, кандидат юридических наук, научный сотрудник Копенгагенского университета Глеб Богуш.

За плохое поведение?

О неправомочности нахождения России в ООН украинские политики стали говорить вскоре начала вторжения в феврале 2022 года - об этом заявил постоянный представитель в ООН Сергей Кислица, а затем и министр иностранных дел Дмитрий Кулеба.

Устав ООН не предусматривает процедуры исключения постоянного члена из Совета Безопасности, если, конечно, не рассматривать вариант внесения изменения в сам Устав (например, путём замены Советского Союза в списке постоянных членов или изменения их числа). Другой гипотетический вариант удаления России – её исключение из Организации как таковой. В соответствии со статьёй 6 Устава, «член Организации, систематически нарушающий принципы, содержащиеся в настоящем Уставе, может быть исключён из Организации Генеральной Ассамблеей по рекомендации Совета Безопасности».

Как изменение Устава, так и исключение России из ООН требует решения Совета Безопасности - то есть согласия России, то есть невозможно. По всей видимости, вариант исключения из ООН постоянного члена СБ не предусматривался разработчиками Устава в принципе. Впрочем, и случаев исключения из ООН государств за всю историю организации не было.

Основания для исключения России, несомненно, в обилии присутствуют, и это очевидно даже без заявлений Украины.  Россия грубо и неоднократно нарушала императивные нормы международного права, закреплённые в качестве принципов Устава ООН, в частности, запрет на применение вооруженной силы против суверенитета, политической независимости и территориальной целостности других государств. Действия России в отношении Украины по крайней мере в 2022 году были охарактеризованы Генеральной Ассамблеей как акт агрессии (за эту резолюцию проголосовало 141 государство при пяти «против»).

Вопреки обязательному решению главного судебного органа ООН – Международного Суда, Россия не только не прекратила военную операцию, но и продолжила и расширила свою преступную агрессию.

Украина также правильно ставит вопрос о поведении Российской Федерации в Совете Безопасности, постоянные члены которого несут особую ответственность за поддержание международного мира.  Применение Россией права вето уже давно привело, по сути, к параличу Совета. В ряде случаев Россия блокировала резолюции с нарушением положений пункта 3 статьи 27 Устава организации, согласно которому государство, являющееся стороной спора, обязано воздерживаться от голосования.

Россия сегодня безусловно не является «миролюбивым государством», которым должен являться член ООН. Но реально ли осуществить процедуру её исключения из ООН? Нет, нереально, и не только потому, что для этого нужно желание России исключить саму себя. Другие государства-члены ООН тоже пока не готовы к такому беспрецедентному шагу.

Многие из них просто не готовы к столь серьёзной конфронтации с Россией, рассчитывая на её поддержку в ООН. Другие исходят из непродуктивности самого этого шага: войну он не остановит, при любом её исходе Россия с карты мира вряд ли исчезнет, режим же Путина не вечен. Кроме того, Россия – не единственное государство, нарушающее международное право. Члены ООН – КНДР, Эритрея, Бурунди и некоторые другие государства с режимами, системно нарушающими права человека. Агрессия тоже не является привилегией России. Вторжение в 2003 году  коалиции во главе с США и Великобританией в Ирак – по международному праву такой же акт агрессии, как и на нападение России на Украину (при всех очевидных отличиях – иракская война не была захватнической). Несмотря на многочисленные резолюции органов ООН, осуждающие системные нарушения международного права, включая длящуюся уже полвека незаконную оккупацию, никто не рассматривает вопрос об исключении Израиля из ООН.

Пока заявления даже западных политиков в отношении украинской инициативы достаточно осторожны. Самые преданные союзники Украины хорошо понимают практическую невозможность такого решения. Обсуждение этого вопроса в Совете Безопасности представляется маловероятным.

За нарушения при вступлении?

Заявление Украины, впрочем, идёт дальше. Само нахождение России в ООН незаконно, считают украинцы, так как она «не вступала в организацию в установленном порядке». Членство России в ООН не было результатом формального решения органов Организации, а было осуществлено на основании одностороннего акта – заявления Бориса Ельцина о «продолжении» Россией членства Советского Союза. По мнению Украины, ни простое молчание государств в течение более чем тридцати лет, ни заявление глав государств СНГ, под которым стоит подпись президента Украины Леонида Кравчука, о поддержке такого «продолжения» членства не могут служить основанием для игнорирования текста Устава в нынешней ситуации.

По такой логике Россию не нужно исключать из организации, просто само её членство должно быть признано ничтожным, например, по решению Генеральной Ассамблеи. В заявлении Украины подчёркивается, что такое «обнуление» не повлечёт признания недействительными решений Совета Безопасности и других органов ООН, принятых с участием России. Определённые аналогии здесь можно провести с решением 1971 года, когда право представлять Китай в ООН и Совете Безопасности было передано от Тайбея Пекину, фактически – от Тайваня (указанной в Уставе Китайской Республики) к КНР. Все предыдущие результаты голосований остались в силе.

Очевидно слабое место украинской позиции – то самое молчание государств, включая Украину, на протяжении 31 года участия России в ООН. Смена флага и таблички в 1991 году не вызвала ни протестов, ни каких-либо требований о прояснении ситуации. Молчание было полным. Если бы хотя бы один из членов организации протестовал, была бы запущена официальная процедура, но трудно представить, что Генеральная Ассамблея проголосовала бы тогда против России.

Вопреки позиции Украины, вряд ли следует игнорировать и письмо глав-государств СНГ на основании его «нератификации» Верховной Радой. Этот аргумент довольно слабый, так как никакой «ратификации» такого рода заявления не требовали. 

Конечно, решения в 1991 году принимались в ином политическом контексте: Россия вела себя совершенно по-другому, обещала выплатить долги СССР, да и в членстве России как крупнейшей по территории страны мира и ядерной державы в Совете Безопасности имелся смысл. Но именно тогда государствам и стоило возражать против спешки и неурегулированности этого вопроса.  Сегодня же столь радикальный поворот в позиции государств по отношению к прошлым событиям будет нарушать принцип запрета противоречивого поведения (эстоппель). Например, Международный суд ООН в 1962 году в решении по спору между Камбоджей и Таиландом о храме Прэахвихеа отклонил ссылку Таиланда на неправильность карты, устанавливающей границу между государствами в районе храма, на том основании, что Таиланд 15 лет не заявлял об этом и, более того, пользовался выгодами, которые это ему давало. В нашем же случае прошло в два раза больше времени.

По вопросу о континуитете России по отношению к СССР сложился международный консенсус. В своём решении по делу “Грузия против России” (2010) Международный суд упомянул как факт то обстоятельство, что Россия является государством-продолжателем СССР, это было повторено и в уже упомянутом приказе Суда 2022 года об остановке войны. Заявления, содержащие сходную констатацию, были в разное время сделаны также Бельгией, Швейцарией и Швецией, судами Австрии, Аргентины, Великобритании, США. Так что дело не только в молчании по итогам «спецоперации» 1991 года, но и в том, что государства в своей практике рассматривали ситуацию как свершившийся факт, fait accompli.

Указание в Уставе на постоянное членство в Совбезе Советского Союза, а не Российской Федерации само по себе не является проблемой, государства могут менять названия. Китай, например, именуется в Уставе Китайской Республикой, а заседают в Совете безопасности представители КНР. Практика исходит из возможности толкования, расходящегося с текстом Устава. Например, в ряде случаев государства выбирались в качестве непостоянных членов Совета Безопасности на один год путём разделения предусмотренного двухлетнего мандата на два государства. Или практикой выработано правило о том, что воздержание постоянного члена СБ от голосования не приводит к блокированию резолюции (Устав говорит о принятии резолюции при «совпадающих голосах всех пяти постоянных членов»). Международный Суд в своём консультативном заключении по Намибии в 1971 году определил, что расходящееся с текстом толкование Устава возможно, если оно является результатом длительной и последовательной практики.

За подмену понятий?

Украина главным образом атакует процедурную неурегулированность российского членства в ООН, а не сам тезис о континуитете (продолжательстве) России по отношению к СССР. Между тем, именно здесь, несмотря на международный консенсус, лежит основная проблема. К сожалению, эти обстоятельства, по сути, никогда серьёзно не изучались, а немногочисленные исследования довольно тенденциозны и изначально исходят из непоколебимости тезиса о континуитете.

Соответствовали ли фактические и юридические реалии 1991 года такому решению?  Я полагаю, что нет.  

Совершенно неслучайны те многочисленные сомнения, которые сопровождали «специальную операцию» по смене декораций в ООН в 1991 году. Все хорошо тогда понимали, что речь вовсе не шла о простом изменении названия государства (это происходит постоянно и для этого действительно достаточно заменить табличку) или изменениях в его территории и населении. При распаде и Чехословакии, и Югославии, да и СССР бывшие составные части этих федеративных государств вступали в ООН на общих основаниях (Украина и Беларусь не нуждались во вступлении ввиду того, что они были первоначальными членами ООН с 1945 года). Федерации Сербии и Черногории (было такое государство), стремившейся повторить российский «трюк» и занять место Югославии в 1992 году, было в этом отказано, впрочем, это связывают с санкционным давлением на Белград.

Бывший постоянный представитель Советского Союза, а затем России в ООН Юлий Воронцов оставил воспоминания о событиях декабря 1991 года. Особо интригующий фрагмент описывает консультации в ООН: «Процесс перехода от Советского Союза к Российской Федерации поневоле оказался сложным – мы не хотели этого, но другие страны ООН стали возражать. Было много предложений, чтобы Российская Федерация вступала в ООН как новый член, и чтобы она не занимала место постоянного члена Совета Безопасности, ибо в Уставе ООН она не значится - в Уставе прописан Советский Союз. Как только пошли такие разговоры, то сразу возникли юридические споры и вопросы о том, как быть. И вот в течение, я вам скажу, многих дней, мне приходилось здесь разговаривать и с Генеральным секретарем, и с правовым департаментом. Вплоть до того, что Председатель Генеральной Ассамблеи того времени запросил мнение Международного суда. В Европу звонил, спрашивал, как это дело рассматривать надо, может ли Генеральная Ассамблея автоматически перевести место Советского Союза к России. Слава Богу, Международный суд ответил – между прочим, это происходило при мне, я присутствовал при том телефонном разговоре – сказали, как вы решите в ООН, так и будет».

По воспоминаниям Воронцова, которым, на мой взгляд, в основном можно доверять, вариант с «продолжательством» подсказали россиянам «американские юристы»: «Американские юристы подсказали нам очень хороший юридический вариант, по которому споры насчет того, что принадлежит Российской Федерации, а что – нет, стали беспредметными. Они предложили, чтобы в нашем заявлении о перемене названия страны, как мы говорили в то время, было бы означено, что Российская Федерация является продолжателем Советского Союза. Вот это слово «продолжатель» выручило очень многое».

Что же означает это слово «продолжатель», так выручившее Воронцова и его коллег? Отличие континуитета (правопродолжательства) от правопреемства состоит в том, что в нём два государства рассматриваются как идентичные, речь идёт об одном и том же субъекте международного права, не происходит юридической смерти прежнего государства. 

Но так ли это на самом деле и было ли так в 1991 году? Действительно, в сознании многих людей Советский Союз был лишь иным названием России, которая продолжала существовать в «союзном теле» в 1922-1991 годах. Несмотря на то что в РСФСР проживало лишь чуть более половины населения СССР, доминирование центра, находящегося в Москве, определённое подчёркивание роли «великой Руси», «сплотившей народы» СССР, способствовало формированию такого нарратива.  С приходом к власти Владимира Путина, причём не сразу, такая позиция стала навязываться всем. В 2020 году СССР даже «вписали» в российскую Конституцию. Её статья 67.1 содержит ныне весьма путаное и противоречивое положение: «Российская Федерация является правопреемником Союза ССР на своей территории, а также правопреемником (правопродолжателем) Союза ССР в отношении членства в международных организациях, их органах, участия в международных договорах, а также в отношении предусмотренных международными договорами обязательств и активов Союза ССР за пределами территории Российской Федерации».

С политической и правовой точек зрения концепция идентичности СССР и РФ имеет целый ряд проблем. Главная из них – принижение собственно российской государственности в советский период, отношение к РСФСР как к полностью фиктивному образованию, своего рода пустой формальности. Действительно, в течение советского периода республиканская государственность была в тени СССР и управление Россией шло главным образом из союзного центра, в РСФСР не было даже своей коммунистической партии. 

Советский Союз многими отождествлялся с Россией за пределами страны. Но внутри страны мнение не было столь однозначным. Это, кстати, порождает вопросы и о том, какой в реальности статус был у Украинской и Белорусской ССР, которые получили членство ООН именно в качестве суверенных государств – союзных республик.

Кроме того, решающее значение должен иметь не общий исторический контекст, а те реалии, которые сложились в конце 1991 года при распаде Советского Союза.  То, что усилиями Путина и его соратников сегодня является «скрепой», тридцать лет назад виделось совершенно по-другому.

В 1991-1992 годах было очевидно желание российских властей чётко отделить себя от коммунистического режима и Советского Союза. Содержание Декларации о государственном суверенитете РСФСР, Беловежских соглашений чётко говорит о стремлении России к независимой несоветской государственности. Неслучайной была и первоначальная редакция статьи 79 Конституции РФ 1993 года, предусматривавшая, по словам её разработчиков, некоторые гарантии от «поглощения» России новым наднациональным образованием. Именно неестественность позиции «продолжателя» Советского Союза для новой России вызвала затруднения в поиске модели, которая позволяла бы ей остаться в Совете Безопасности ООН.

Реальная практика государственных органов, а именно она является определяющей для международного права, скорее свидетельствует о том, что Российская Федерация была правопродолжателем РСФСР, а не СССР. В 1991 году и Россия, и другие бывшие республики СССР исходили из юридической смерти СССР, а не какого-то его «продолжения». В знаменитой преамбуле Беловежских соглашений говорилось о «прекращении существования Советского Союза как субъекта международного права». Все государственные органы СССР – парламент, правительство, суды - прекратили свою деятельность, а не были «переписаны» на Россию. Борис Ельцин не занял переименованное место Михаила Горбачёва, а продолжил исполнение тех самых обязанностей, которые были у него до декабря 1991 года.

Концепция континуитета Россией с СССР была изначально избрана из утилитарных соображений сохранения советских привилегий, но проблема членства России в Совете Безопасности могла быть решена и без неё, путём коллективного решения об изменении Устава. В рамках правопреемства, которое, в отличие от «правопродолжательства», сомнений ни у кого не вызывает, могли быть решены и другие важные проблемы – участия в международных договорах, имущества, долгов, контроля над ядерным оружием и многие другие. Принятие же международным сообществом и укрепление внутри страны сомнительной юридической фикции «продолжательства» стало одной из бомб, заложенных под демократическое развитие России. Стремление к быстрому и безболезненному решению в итоге сохранило опасную неопределённость. Путинская Россия в итоге действительно избрала путь продолжателя советской империи, получив псевдоюридическое основание для этого.

Что можно сделать

Возможно ли возвращение к вопросу о российском членстве в ООН  и исправление допущенной ошибки? Украинская инициатива даёт для этого определённые шансы, хотя и небольшие.

На мой взгляд, первым шагом, более перспективным, чем обречённое на неудачу обсуждение в Совете Безопасности, могла бы стать передача вопроса о членстве Российской Федерации и его основаниях на рассмотрение Международного суда ООН. Международный суд может давать консультативные заключения по вопросам международного права по запросу органов ООН, запрос туда может направить Генеральная ассамблея, для чего требуется простое большинство голосов. Таким образом вопрос может быть поставлен в повестку ООН без решения Совета Безопасности.

Консультативное заключение МУС будет иметь значение при принятии решений другими органами ООН.  Хотя такое заключение не имеет обязательной силы, не говоря уже о механизме реализации, полностью его игнорировать не удастся. Судебный процесс  в международном суде даст возможность возможность объективно рассмотреть юридические аргументы, выслушать позиции разных государств, прежде всего Украины, сопоставить казус России с иными прецедентами. В самой России разбираться с вопросом её идентичности  придётся уже не при действующем режиме.