В России неожиданно разгорелся публичный спор между двумя руководителями государства. Да не простой спор, а конституционный. У этого спора, кроме главной причины его возникновения — борьбы за власть перед ее неизбежным транзитом, есть не менее важная побочная тема: судьба самого российского правительства как института. В России почти 20 лет эпохи Путина, за  двумя исключениями, правительство остается полуфиктивным органом, не принимающим никаких ключевых экономических и тем более политических решений.

6 апреля председатель Госдумы Вячеслав Володин уже второй раз с начала года предложил изменить Конституцию России. Он заявил, что при назначении федеральных министров у нижней палаты парламента должно быть право «как минимум» участвовать в консультациях и вносить президенту «свои предложения» по составу правительства.

Такие нововведения неизбежно потребуют изменения Конституции. Сейчас Дума имеет право лишь утверждать кандидатуру премьер-министра, внесенную президентом. Весь состав министров и вице-премьеров, а также структуру правительства определяет президент по предложению премьера путем закрытых от общества и парламента консультаций. Причем если нижняя палата парламента трижды отклоняет президентскую кандидатуру премьера (неважно, одну и ту же или разные), глава государства имеет право распустить Думу и назначить досрочные парламентские выборы. А утверждение премьера Думой автоматически означает и утверждение всех министров его кабинета.

По мнению Володина, предложенная им идея развивает логику прошлых изменений основного закона — введения конституционной обязанности правительства ежегодно отчитываться перед парламентом о своей работе.

Вячеслав Володин. Фото TASS/Scanpix/LETA

Спикер Госдумы также объяснил необходимость изменений «отсутствием необходимого баланса в деятельности законодательной и исполнительной ветвей власти». Мол, сейчас президент, утверждая предложенный премьер-министром состав правительства, не может «опереться на альтернативную позицию или мнение по кандидатурам». Когда Володин в должности первого заместителя главы администрации президента курировал внутреннюю политику в прошлом путинском президентском сроке, его это «отсутствие баланса» почему-то никак не смущало.

Премьер Дмитрий Медведев,  возглавляющий по совместительству, о чем уже мало кто в России вспоминает, формально правящую в стране партию «Единая Россия» (президент Владимир Путин в ней не состоит и никогда не состоял), ответил Володину незамедлительно. И, по меркам российских публичных дискуссий между высокопоставленными чиновниками, весьма резко: «Первое. По поводу предложений об изменении Конституции хочу подчеркнуть, что фундаментальные изменения в нее не нужны, о чем я говорил в статье, посвященной 25-летию основного закона. Конституция — инструмент, который рассчитан на длительную перспективу в условиях стабильно развивающейся страны. Второе. В то же время общество и политическая система развиваются, и это может вызвать вопросы о донастройке функционирования отдельных институтов власти. Это совершенно нормально. Третье. Никакая донастройка политической системы не должна и не может затрагивать фундаментальных положений о правах и свободах граждан и положений о форме государственного правления в нашей стране, то есть норм о президентской республике».

Дмитрий Медведев. Фото TASS/Scanpix/LETA

Фактически, Медведев открыто использовал в заочной полемике с Володиным самый сильный аргумент, который только может позволить себе один «винтик» вертикали власти в отношении другого: мол, спикер Госдумы покушается на «святая святых» — урезает полномочия президента. Разговоры о правах и свободах граждан в данном случае исключительно риторическая фигура речи: эти права и свободы в России сейчас явно не зависят от того, каким способом формируется кабинет министров.

Высказалась и главная сторона спора — президентская. «Кремль не является участником этой дискуссии», — заявил пресс-секретарь президента России Дмитрий Песков. Что вполне логично: Кремль не может публично поддержать какую-либо сторону в споре руководителей правительства и парламента. Тем более в ситуации, когда именно президент обладает правом решить этот спор как захочет или прекратить его на корню.

Понятно, что  сам этот спор — пробный шар возможности превращения России из «суперпрезидентской» в президентско-парламентскую или даже парламентско-президентскую республику. А главная вероятная цель всех этих потенциальных трансформаций — попытка обеспечить наименее болезненный для нынешних элит транзит власти в России. Или сохранить реальную власть у Путина после 2024 года, когда он по действующей Конституции не сможет баллотироваться в президенты. Но для понимания устройства российской политической системы не менее важна судьба самого правительства как государственного института.

Главная проблема нарушения «политического баланса» в России состоит не в том, что Дума не участвует в формировании правительства, а в том, что ключевые государственные институты в принципе не равнозначны своим законным функциям или вообще действуют вне правовых рамок. Например, крайне влиятельный орган — администрация президента, правовой статус которой отсутствует как класс.

Владимир Путин. Фото TASS/Scanpix/LETA

Пересев в президентское кресло с поста премьера в 2000 году, Путин некоторое время соблюдал баланс между президентом, парламентом и правительством. В бытность премьер-министром Михаила Касьянова правительство в России действительно занималось управлением экономикой и принимало ключевые экономические решения. Баланс был сломан первым делом «ЮКОСа» в 2003 году и последовавшей вскоре отставкой Касьянова.

Во втором президентском сроке Путина правительство во многом превратилось в политическую фикцию: политический и управленческий вес тогдашнего премьер-министра РФ Михаила Фрадкова был ничтожно мал. Центр принятия ключевых экономических решений переместился в администрацию президента. При этом еще 15 лет назад правительство впервые стало использоваться Кремлем в качестве громоотвода — на него можно было свалить крайне непопулярные реформы вроде монетизации льгот или неудачного введения накопительной пенсионной системы. При этом Дума отчаянно критиковала путинских министров первого и второго срока — Зурабова, Кудрина, Голикову. Но никогда не могла их сместить.

Второй и пока последний при Путине ренессанс кабинета министров случился в 2008 году, когда премьер-министром стал… сам Путин. Тогда в официальном российском политическом лексиконе появился термин «правящий тандем» — Медведев и Путин. Сам этот термин подчеркивал как минимум, политическую равновеликость «президента» Медведева и премьера (по факту продолжавшего оставаться человеком номер один в России) Путина.

После знаменитой «рокировочки» и возвращения Путина в президентское кресло правительство снова стало второсортным органом власти, главный смысл которого оттягивать на себя возможное снижение рейтинга первого лица в случае непопулярных экономических решений. Не случайно несколько месяцев после объявления о повышении пенсионного возраста пресс-секретарь президента Дмитрий Песков на полном серьезе пытался убедить россиян, что это решение принимало само правительство, а президент якобы не участвовал в обсуждениях. Люди не поверили, рейтинг Путина упал к «докрымскому» уровню. Дело кончилось тем, что Путину пришлось выступать с личным обращением к нации по поводу пенсионной реформы и признаваться в своей причастности к этому решению.

В последние пять лет при премьерстве Дмитрия Медведева проявились новые признаки публичного унижения правительства. Без ведома премьера были посажены два его министра. Один на тот момент действовавший — глава Минэкономразвития Алексей Улюкаев, и, совсем недавно, один уже лишившийся поста- Михаил Абызов.

Ты посадишь или тебя посадят. Зачем вернулся экс-министр Михаил Абызов и почему его арест раскрывает суть внутренней политики в России

По факту российское правительство не может проконтролировать деятельность и хоть как-то повлиять на экономические решения крупнейших российских госкомпаний-налогоплательщиков — «Газпрома» и «Роснефти».  Правительство не может повлиять на крупнейшие приватизационные сделки и  попытки оспорить их. Тот же Улюкаев формально был наказан за то, что препятствовал покупке «Роснефтью» компании «Башнефть». Однако потом сама «Роснефть», уже после покупки, в судебном порядке оспаривала действия прежних руководителей «Башнефти», пытаясь сбить цену сделки задним числом.  По этой логике выходит, что Улюкаев правильно препятствовал сделке, раз ей так недоволен сам покупатель.

Кроме отсутствия у правительства влияния на деятельность крупнейших госкомпаний и низкого политического веса премьера (Дмитрий Медведев полностью растратил свой бывший «президентский рейтинг» и теперь менее влиятелен, чем, например, министр обороны Сергей Шойгу), остается крайне туманным сам статус кабинета министров в нынешней российской политической системе.

Хотя в российском парламенте есть однозначно доминирующая и правящая по всей стране партия — «Единая Россия» — правительство РФ никак нельзя назвать партийным. Оно не реализует экономическую программу «Единой России». Министры не состоят в этой партии или никак не афишируют это членство. Возглавляющий и партию, и правительство Дмитрий Медведев никогда и нигде не говорит, что он проводит политический курс «Единой России». Опять же, это правительство формирует не парламент, и парламентское большинство никак не может повлиять на его судьбу.

«Эффективные менеджеры» ЕдРа. Илья Яшин о криминале в партии власти

Но, не будучи партийным, российское правительство не является и техническим. Это не набор министров-профессионалов («технократов»), которые назначены под конкретные задачи и реализуют свою конкретную программу управления национальной экономикой. У российского правительства нет никаких собственных задач, никакой своей программы.  Единственные формальные ориентиры работы кабинета министров — указы президента. Но в таком случае оно должно быть отправлено в отставку как не справляющееся с задачами — доходы населения падают пять лет подряд, поручение президента довести рост российской экономики до темпов выше среднемировых кажутся абсолютной утопией (если Росстат не нарисует).

Зато правительство успешно продолжает играть роль политического громоотвода. Нас пытаются убедить, что это оно, а не внешнеполитические авантюры президента на Украине и в Сирии или сознательная конфронтация с Западом, виноваты в обнищании людей. Это оно придумало повысить пенсионный возраст и НДС. Это оно плохое, а президент хороший.

Но затяжной экономический кризис в стране продолжается, как бы ни пытался убедить нас в обратном Росстат, который с маниакальным упорством улучшает экономическую статистику в стране за прошлые годы задним числом. Администрация президента, которая в России во много подменяет правительство, не имеет возможностей управлять экономическими процессами и определять правила игры — в лучшем случае, она может участвовать в процессе дележа активов между верхушкой бизнес-элит. России необходимо понятное по статусу, эффективное и дееспособное правительство. Но появится оно, похоже, не раньше, чем в стране поменяется первое лицо. Только тогда может пригодиться конституционное право парламента участвовать в формировании кабинета министров. Пока же у нас не только правительство — не правительство, но и парламент- не парламент.