В четверг, 24 марта, стало известно, что европейские банки — BNP Paribas, Credit Suisse, Deutsche Bank, HSBC, UBS и другие — отказались от размещении российских евробондов из-за опасений, что вырученные средства могут оказаться в распоряжении российских компаний, внесенных в санкционные списки. А на прошлой неделе Европарламент сделал заявление о твердом непризнании Крыма как части России и призвал усилить санкции против Москвы. Российские СМИ немедленно дали оценку этим заявлениям. Они опросили экспертов, многие из которых говорили однозначно — есть ВТО, Россия к ней уже присоединилась, значит, прямые ограничения вводить сложно. Более того, дно кризиса уже пройдено и сегодня ни финансовые, ни экономические меры воздействия нам уже не страшны.

О том, так ли это, может ли ВТО помочь с отменой санкций и что происходит в российской экономике сегодня, «Спектр» побеседовал с Алексеем Портанским, профессором НИУ ВШЭ, ведущим научным сотрудником ИМЭМО РАН, постоянным консультантом российской делегации на переговорах по присоединению к ВТО в 2001−2012 гг. 

— Когда мы с вами договаривались об интервью и обсуждали темы разговора, Вы сделали важную ремарку — нельзя говорить о взаимоотношениях России и ВТО, потому что тогда получается, что Россия отдельно, а ВТО отдельно. Россия — полноправный член Всемирной Торговой Организации, поэтому, конечно, речь идет о взаимоотношениях России и других стран-участников. Но сегодня, в условиях взаимных санкций, можно ли говорить о том, что Россия полностью использует эти самые права члена ВТО? Полностью ли она интегрирована в эту организацию и может ли получать ту выгоду, на которую все надеялись?

Алексей Портанский. Фото из личного архива

— Мне в России приходилось неоднократно, в том числе и перед учеными людьми, выступать с разъяснениями на тему, собственно, отвечая на вопрос, постоянно повторяющийся и в обществе, и даже в правительстве: почему в условиях санкций ВТО нас не может защитить? У нас до сих пор нет такого адекватного понимания ситуации. А нет его потому, что, по сути, мы как следует не подготовились к членству в ВТО. Причем не подготовились на самом высоком правительственном уровне.

Надо было правильно отформатировать экономический блок правительства. У нас этого не сделали. Например, в Соединенных Штатах (это считается образцовая модель) есть высокопоставленный сотрудник Кабинета, который отвечает за международную торговлю. Он имеет право любой вопрос из этой сферы, который он считает важным, как говорится, без звонка — прийти и обсудить с президентом. У нас ничего такого нет. Когда я в очередной раз прихожу в министерство экономического развития и спрашиваю своих знакомых: ну кто же у нас отвечает за ВТО? Мне говорят: Шувалов отвечает. Я говорю: позвольте, но у Шувалова 15 (Пятнадцать!) направлений в правительстве, которые он курирует! При этом Олимпиада важнее? Важнее. Чемпионат мира по футболу важнее? Важнее. И я могу перечислить еще десяток направлений, которые могут быть важнее, чем ВТО. Поэтому на поверку получается ни человека, ни структуры, которая есть практически в любой стране и которая отвечает за международные торговые переговоры, у нас нет. Отсюда и неадекватная реакция в острой ситуации. Такой, как санкции, контрсанкции. Реакция на это зачастую ошибочна. 

– Подождите, я сразу уточню. Когда вы говорите о некоем чиновнике или ведомстве специальном, означает ли это, что, допустим, министерство торговли, существуй оно сегодня, не могло бы взять на себя эту функцию? Это должно быть не федеральное министерство, а именно структура вне правительства?

 — Еще с конца 90-х обсуждалось, как именно это должно быть. Есть проект указа президента Ельцина от 1999 года, который так и не реализован. О создании министерства торговли. Предполагалось, что оно должно, как во всех странах, заниматься мировой торговлей. У нас же с советских времен было министерство торговли внутренней и министерство внешней торговли, отдельно. И мы до сих пор от этого полностью не избавились. И было другое предложение — создать структуру, подобную американской. У них это United States Trade Representative, то есть ведомство торгового представителя США, который отвечает за международные торговые переговоры. В нашем случае это мог быть министр без портфеля или вице-премьер. Или статс-секретарь. Или он мог быть сотрудником администрации президента. Но эта структура так и не была создана.

Хуже того. В 2004 году проводилась административная реформа, и в результате функции торговой политики были разорваны между Минэкономразвития и Минпромторгом, которое у нас больше министерство промышленности. А заодно уже и торговли. А плюс к этому с 2011 года у нас еще полномочия в сфере торговой политики были переданы на наднациональный уровень в связи с созданием Таможенного Союза, а теперь уже Евразийского экономического союза. То есть мы сейчас находимся в жутком раздрае, понимаете? У семи нянек дитя без глаза.

Специалисты по торговой политике во главе с Медведковым и Грефом, который тогда был министром, в 2004 году возражали. Но нас наверху не услышали. Не поняли, насколько все это важно. И вот до сих пор мы это расхлебываем. Первую ошибку, став членом ВТО, мы совершили буквально через полтора-два месяца. Мы присоединились к ВТО в августе 2012 года, а осенью мы ввели так называемый утилизационный сбор на легковые автомобили. И тут же получили жалобу от Европейского Союза! Вводя этот сбор, нарушили важнейший принцип ВТО — принцип национального режима — принцип недискриминационного доступа на рынок иностранных производителей. Предоставления им тех же условий, что и своим. И это ведь было настолько элементарно, настолько просто! Мои студенты в Высшей школе экономики на втором курсе это знают! А в правительстве — не знают. А вторую ошибку, — точнее, не совсем обдуманное решение — допустили в 2014 году. 

– Когда вводились западные санкции? Когда премьер-министр России давал поручение правительству составить жалобу в ВТО?

Дмитрий Медведев на заседании правительственной комиссии. Фото Sputnik/Scanpix

– Да, это было прямое поручение. Премьер-министр Медведев дал поручение Минэкономразвития подготовиться к подаче иска во Всемирную торговую организацию, в орган по разрешению споров, в связи с санкциями. Естественно, как всегда у нас бывает, министр взял под козырек. А министр, господин Улюкаев, сам человек очень квалифицированный. Но квалифицированный он вообще в макроэкономике. Он работал первым зампредом Центробанка. Но тонкостями торговой политики он мог не владеть. Замечу, что в данном случае это не упрек ему лично, а очередное проявление несовершенства структуры внешнеэкономического блока правительства, о чем мы уже говорили выше. Далее по цепочке поручение спустилось в департамент. А в департаменте-то как раз сидят грамотные сотрудники! Но они же, в департаменте, не могли сообщить наверх — вы, ребята, не понимаете, не можем мы такой иск составить! И поэтому в июне 2014 года мы ограничились распространением так называемого информационного письма с критикой санкций в секретариате ВТО. А что такое информационное письмо? Ну, типа: «Маша! Вы мне нравитесь!» И все.

– Или наоборот: «Маша, вы мне не нравитесь!». Что еще хуже.

– Да, это в данном случае ближе к сути. Ибо информационное письмо не имеет юридического статуса. Поэтому все благополучно ушло в песок. И выводов из этого не сделано. Поэтому нет гарантий, что подобные просчеты не повторятся. Теперь относительно сути вопроса. О санкциях и о том, может ли на их отмену повлиять ВТО.

Санкции, подобные тем, что введены против России, применяются в мире не в первый раз. При этом нужно сразу оговориться, что они бывают разными. Международные санкции — это те, которые объявляются по решению Совета Безопасности ООН. Они безоговорочно всеми выполняются. Они имеют официальный, легальный статус. Эти санкции применялись против ЮАР, против Ирана, против Югославии.

То, что было объявлено против России — это так называемые санкции со стороны отдельных стран. Они не называются международными. Но де-факто они не запрещены. И вот на этот счет правовая база ВТО содержит одну статью, которая является уникальной и абсолютно резиновой. Это статья ХХI GATT (General Agreement on Tariffs and Trade). Напомню, что ГАТТ — это составная часть ВТО, причем основная. Суть статьи в том, что любое государство может принимать любые ограничения в торговле — то есть, нарушать свободу торговли (а свобода торговли для ВТО это святая святых!) — так вот, государство может нарушать эту свободу по соображениям национальной безопасности. И в этом случае само государство является судьей в последней инстанции. Не ВТО, не его орган по разрешению споров, а государство. Встает вопрос — а что же является угрозой национальной безопасности? И вот об этом в ГАТТ/ВТО спорят уже который десяток лет. И не могут прийти к какому-либо практическому решению. Это, если хотите, недостаток, слабость ВТО, но слабость вынужденная. А вывод только один. Когда ограничения принимаются по политическим соображениям, то ВТО не поможет. Хочется надеяться, что сейчас, благодаря усилиям экспертов в том числе, это понимание медленно, но начинает достигать этажей власти. Однако заблуждение, что ВТО должно нас немедленно защитить от санкций, бытует до сих пор. 

– Я очень часто слышу, как и эксперты, и чиновники, и обыватели говорят о том, что вообще все эти большие международные организации, все это создание единых экономических и торговых пространств — ерунда. Это не работает. Это только красивое название. Вон, посмотрите, повступали все в Евросоюз — а теперь мучаются. А раньше им было хорошо. Про ВТО такие разговоры тоже ходят. Вы могли бы убедить этих людей в обратном?

– Вы знаете, мне неоднократно приходилось отвечать на подобные вопросы. Люди просто не видят очевидных вещей. Представьте себе, что в Праге или в Москве убрали все светофоры и отменили правила уличного движения. Получится хаос. Так вот ВТО — это правила уличного движения для торговли! Да, ее ругают, там есть недостатки. Но никто не говорит, что ее нужно закрыть, и никто оттуда не вышел, за все время! Не было такого случая! А она существует — если брать от ГАТТ — с 1947 года. А сама ВТО — с 1995. И когда возникают новые мегарегиональные соглашения — Транстихоокеанское партнерство, Трансатлантическое торговое и инвестиционное партнерство — многие думают, что это заменит ВТО. Ничего подобного! Мы вместе со студентами изучаем документы Транстихоокеанского партнерства — там постоянно идет ссылка на ВТО. Они не собираются ничего заменять. То есть даже такие огромные интеграционные структуры, готовые взять на себя до трети мировой торговли, заменить ВТО не могут. Потому что именно у ВТО есть некоторые исключительные функции. Например, орган по разрешению споров. Разрешать споры в региональном формате — там всегда найдется сильный и слабый. 

– Но в этом обвиняют и ВТО. В том, что сильные, то есть большие игроки, обязательно перетянут одеяло на себя. А слабые страдают. 

 — Нет-нет. За время существования организации с 1995 года, там скопилось свыше 500 рассмотренных спорных случаев. И не было еще ни одного, в котором результатом была бы недовольна одна из сторон. И были случаи, когда небольшие страны выигрывали. Например, Коста-Рика у Евросоюза. И США проигрывали. Орган по разрешению споров — это сердцевина ВТО. И даже антиглобалисты, которые воюют против практически любой всемирной организации, они признают уникальность этой функции. Поэтому только из-за нее одной уже стоит сохранять ВТО. А кроме того, это уникальная переговорная площадка. 

– Мы с Вами и до 2014 года не один раз говорили о том, что у России нет готовой высококвалифицированной команды юристов, способной отстаивать интересы России в ВТО. Я правильно понимаю, что и сегодня мало что изменилось? При том, что и на Россию подают иски, и Россия их подает. Сколько уже времени прошло. Никто так и не обеспокоился этим до сих пор? 

Максим Медведков, руководитель делегации на переговорах о вступлении России во Всемирную торговую организацию. Фото AFP/Scanpix

– Сразу после присоединения к ВТО встала задача формирования национальной команды экспертов. Речь идет не только о чиновниках, пусть даже самых квалифицированных. Нужны эксперты, которые, как правило, в других странах сосредоточены в независимых структурах, в адвокатских бюро. И когда возникает какой-то спор, то правительство или крупные компании обращаются туда и там за большие гонорары исследуют тот или иной вопрос. В Соединенных Штатах таких адвокатских контор порядка тысячи. Тысячи! А у нас их почти нет. У нас сейчас они только начинают формироваться.

Я вот знаю две такие компании. К одной я имею непосредственное отношение — это Центр экспертизы по вопросам ВТО. Его создали полтора года назад по постановлению правительства. Но там сейчас реально пока работают только два эксперта. Что, конечно, страшно мало. Мешают всякие бюрократические тормоза. И нет человека, способного придать всему этому какое-то ускорение. Опять упирается все в то, что нет в правительстве никого, кто отвечал бы только за это. Есть же министерство финансов и оно занимается только финансами — так и с торговлей должно быть. Но поскольку мы все время экспортировали в основном нефть и газ, то нам это вроде было и не обязательно. А вот теперь, оказывается, обязательно. Но инерция огромна. 

– Так есть сегодня российской экономике польза от того, что Россия является членом ВТО? Ведь ждали-то все долгие годы, пока шла подготовка к присоединению, свободного доступа на чужой рынок и привлечения инвесторов на свой. Ждали повышения конкуренции и таким образом толчка к развитию собственной экономики. А теперь мы говорим об импортозамещении, которое должно возникнуть в ситуации, когда конкуренции на внутреннем рынке уже нет. И это смешно и грустно. И нужно нам при этом членство в ВТО или нет? 

– По большому счету, существенная польза от ВТО может проявиться через какое-то время в том случае, если мы модернизируем экономику. Только в этом случае. Есть несколько выгод, несколько позитивных моментов, которые мы уже получаем от ВТО. Однако, главная заключается в наращивании нашего экспорта и завоевании новых рынков. Но пока что нам кроме нефти-газа-леса и экспортировать-то особо нечего. Как говорит Кудрин, нынешняя экономическая модель полностью изжила себя. И в данной ситуации членство в ВТО, по большому счету, не может никакого чуда сотворить. Поэтому совершенно необходимо сначала перестроить экономику, изменить ее модель, начать производить на экспорт высокотехнологичные товары. Вот тогда мы получим навар от ВТО.

Когда мы вели переговоры о присоединении, именно на это и рассчитывали. Но мы не думали, что на радикальное реформирование экономики государство так и не решится. И до сих пор не решилось. Правда, какие-то выгоды мы все же получили. В частности, непосредственно после присоединения в ряде стран для нас были сняты некоторые торговые барьеры. В частности, в Польше, Украине, Китае, в США. Это касалось и транспортной отрасли, и космической. ЕС снял квоту на сталь. Но это мелочи по сравнению с тем, на что следует рассчитывать в будущем. На сегодняшний день о выгодах знают только специалисты. Страна этого пока не ощутила. Хотя, конечно, есть имиджевая составляющая. Мы — в ВТО.  

– Мы в ВТО, а инвесторы к нам на рынок не идут. И реформирование, о котором вы говорили, мне кажется, сегодня не осуществить. По той простой причине, что все те годы, пока мы с вами обсуждали необходимость проведения структурных реформ и повышения конкурентоспособности экономики, на деле происходило обратное. Происходило огосударствление экономики. И сегодня доля государства в ней такая, что говорить о гибкости и конкурентоспособности вовсе не приходится.

– Именно так. Сегодня никаких признаков в сторону кардинальных перемен нет. Грубо говоря, ждем, пока нефть станет дороже. 

– Но это же смешно.

– Да. Но тем не менее в экономике нет другого драйвера. Драйвером может быть малый и средний бизнес. Но для этого нужен определенный деловой или предпринимательский климат в стране. А недавние инициативы, скажем, московского мэра Собянина по сносу ларьков и торговых центров, дело Каменщика, собственника аэропорта Домодедово — эти примеры говорят о том, что с деловым климатом у нас не очень здорово. А тут еще в конце месяца ожидается так называемый «марш фермеров» в Москву на тракторах. Казалось бы, ну дайте людям работать на земле! Они же вложились, они кредиты взяли! Нет. И им не дают.