Ровно 25 лет назад, 31 марта 1992 года, в Москве был подписан Федеративный договор о разграничении полномочий между федеральным центром и российскими регионами. Само это событие считалось тогда государствообразующим, однако в нынешней России о нем уже практически никто не вспоминает.
Через три месяца после распада СССР российское руководство озаботилось структурными основами, на которых будет строиться новая государственность. Номинально РСФСР и в советские годы называлась федерацией, но никаким реально федеративным самоуправлением ее субъекты не обладали – региональные власти повсюду назначались из Москвы. Кроме того, за «федерализм» выдавалось лишь наличие в составе России ряда национальных автономий, а «обычные» области и края (хотя они составляли большинство регионов) не имели никакой политической субъектности, характерной для федеративного государства.
Такая асимметрия продолжилась и при «раннем Ельцине». Летом 1990 года, находясь с визитом в столице Татарстана Казани, он произнес свой знаменитый призыв: «Берите суверенитета, сколько проглотите». Причиной такого обращения был экономический кризис тех лет – российская власть хотела переложить немалую часть проблем на сами регионы. И вновь интересно заметить – возможность обрести суверенные полномочия получили лишь автономные республики, а не области и края.
Тогда же, в 1990 году все российские автономии, которых тогда насчитывалось 16, приняли свои декларации о суверенитете. Показательно, что в отличие от союзных республик, в этих декларациях отразилось стремление не к государственной независимости, но именно к полноценному федерализму, при котором суверенные республики добровольно делегируют ряд стратегических полномочий федеральному центру. В этой разнице отразилось и то обстоятельство, что российские автономии были гораздо более экономически взаимосвязаны и взаимозависимы, чем союзные республики.
Федеративный договор 1992 года был заключен на основе этих республиканских деклараций. Однако в самом этом документе скрывалось неустранимое смысловое и структурное противоречие, которое свидетельствовало о продолжении российской имперской традиции. Федеративный договор заключался не между регионами напрямую, а между регионами и центром. Это кардинально отличалось от исторического опыта мировых федераций – например, США были учреждены представителями всех тогдашних колоний, которые впоследствии сформировали федеральное правительство. В России же интересы центра изначально были первичными и самодовлеющими.
Борис Ельцин. Фото AFP PHOTO / Scanpix
Возможно, чувствуя этот подвох, Федеративный договор отказались подписывать две республики – Татарстан и Чечня. Татарстан впоследствии удалось реинтегрировать в федерацию путем подписания прямого договора между Москвой и Казанью в 1994 году. А против Чечни, «проглотившей» слишком много суверенитета, в том же году Россия начала первую в своей постсоветской истории колониальную войну.
Но даже этот, резко перекошенный в сторону централизма Федеративный договор просуществовал всего полтора года. Конституция, принятая в 1993 году, упразднила договорный принцип федерации как таковой. Исчезли оттуда и все упоминания о суверенитете российских республик.
Отныне федерация считалась учрежденной «сверху», а ее субъекты были просто «назначены». И это стало необходимой юридической ступенью на пути к дальнейшей государственной централизации и унитаризации. После краткого периода губернаторских выборов госструктура РФ сегодня практически вернулась к состоянию доперестроечного СССР – с кремлевским «политбюро» и фактически назначаемыми повсюду «первыми секретарями».
В 2004 году, после Бесланской трагедии, президент Путин заявил, что отныне он сам будет назначать глав регионов, мотивируя это необходимостью «общей борьбы с терроризмом». Даже официозные политологи затруднялись тогда объяснить эту логику – какие «террористические угрозы» могут быть в свободной выборности, например, губернаторов Калининграда или Приморья? Фактически это означало полную ликвидацию федеративных отношений в России, их подмену тотальной «вертикалью власти».
Назначаемость губернаторов привела к нарастающему отчуждению региональной власти от интересов местных жителей. Руководить многими регионами Кремль ставил выходцев из совсем других краев, получивших расхожую кличку «варяги». Эти деятели зачастую совсем не разбирались в специфике порученной им территории, что только усугубляло ее кризисное положение.
В 2011 году, на волне массовых протестов против фальсификации думских выборов, тогдашний президент Медведев пообещал вернуть всенародные выборы губернаторов. Однако это «возвращение», согласно закону 2012 года, произошло уже в совсем ином формате. Во-первых, кандидатов в губернаторы могли выдвигать только официально зарегистрированные партии – самовыдвижение в большинстве регионов было запрещено. Во-вторых, кандидаты должны были пройти «муниципальный фильтр», собрав до 10% подписей местных депутатов. Учитывая, что в законодательных собраниях регионов и горсоветах ныне безусловно доминирует партия «Единая Россия», выдвижение в губернаторы какого-то оппозиционера стало практически невозможным.
Владимир Путин. Фото EPA/Scanpix
И сегодня фактически сохраняется та же система назначаемости губернаторов, но с некоторой иллюзией «свободных выборов». Но никаких неудобных для власти неожиданностей эти «выборы» не приносят. По аналогии со словом «постправда», как определил российскую пропаганду Оксфордский словарь, нынешнее государственное устройство России можно классифицировать как «постфедерализм». Номинально страна продолжает называться федерацией, но в действительности является гораздо более унитарным государством, чем, например, Украина, которую Кремль и поныне призывает к «федерализации».
Прокремлевские критики «нефильтрованных» губернаторских выборов указывают, что в 1990-е годы они часто приводили лишь к появлению «региональных баронов», превращавших субъекты РФ в собственные вотчины, с откровенным доминированием своих административных и бизнес-группировок. Однако преодолевать складывание этих непрозрачных структур следовало не ликвидацией федерализма, но напротив – его полноценным развитием.
Например, региональные парламенты в постсоветской России, способные ограничить власть губернаторов, никогда не играли особо значимой роли. В этом отражается персоналистская российская традиция, когда только «первое лицо» наделяется высшими полномочиями, а роль регионального гражданского общества минимальна. Региональные политические партии, свободно существующие в европейских странах, в России запрещены – принято считать, что они стремятся к «сепаратизму». Хотя, например, региональные партии стран ЕС вовсе не разваливают его, но напротив, интегрируют и сотрудничают между собой в Европарламенте. Шотландские и каталонские регионалисты – подчеркнутые сторонники евроинтеграции.
Сегодня в России вообще затруднительно бороться за права регионов и реальный федерализм. Принятый в 2014 году закон о «призывах к нарушению территориальной целостности РФ» уже ознаменовался рядом уголовных дел. Причем криминализованы по нему могут быть не только политические выступления, но даже и академические дискуссии.
Тема заключения нового, равноправного Федеративного договора в России для нынешней «вертикали» по понятным причинам чрезвычайно далека и даже враждебна. Но, как ни странно, эта тема не слишком популярна и среди российской оппозиции, которая также во многом мыслит весьма централистски. Хотя именно новый Федеративный договор, при котором регионы будут думать в первую очередь о своем собственном развитии, мог бы стать решающим инструментом для преодоления кремлевской неоимперской политики и пропаганды.
Алексей Навальный. Фото ITAR-TASS/Scanpix
Популярного оппозиционного политика Алексея Навального можно назвать профессионалом антикоррупционных расследований. Однако темой федеративных отношений он владеет гораздо слабее. А это – существенная проблема для кандидата в президенты России. Как можно судить по публикациям в региональной прессе, публика в целом одобряет борьбу Навального с коррупцией во власти, но указывает ему на его непонимание специфики различных российских регионов.
В ходе мартовских поездок по России Навальный ярко продемонстрировал свой централистский подход в Екатеринбурге, назвав идею суверенной Уральской республики «крайностью» и заявив о том, что нефтяная рента должна не оставаться в добывающих регионах, но распределяться на федеральном уровне. Однако и сегодня, при Путине, все сырьевые доходы уходят из регионов в Москву. Так чем же политика возможного президента Навального будет отличаться от путинской?
В Уфе (столице Башкортостана) он ответил на это лаконично: «Если я стану президентом, то дам деньги регионам». Таким образом, понимание федерализма у Навального – сугубо экономическое, оно означает лишь некоторую финансовую и налоговую децентрализацию.
Лидер движения «Европейский Татарстан» Артур Хазиев отмечает: «У Навального, как и у многих других московских политиков, нет понимания того, что такое федерация. Федерация – это объединение субъектов, которые делегируют полномочия в федеральный центр, а не центр делегирует что-то в регионы».
Однако мартовские протестные акции, состоявшиеся в ста российских городах, делают тему федерализма вновь актуальной. Граждане в различных регионах выступают и против «общероссийских», и против местных коррупционеров. И они неизбежно заставят политиков учитывать все федеративное многообразие России и искать новые, договорные решения будущего государственного устройства.