Назначение Сергея Кириенко первым заместителем руководителя администрации президента России, вызвавшее немалый медиа-шум, заставляет задуматься о специфике этого института в системе российской государственной власти.
Прежде всего он уникален тем, что, несмотря на свою чрезвычайно значимую и зачастую решающую роль в российской политике, администрация президента даже не прописана в Конституции. Точнее, там есть лишь краткое упоминание, что президент формирует свою администрацию (ст. 83 «и»), но ее функции и полномочия никак не обозначены.
Законодательной основой существования АП является указ самого президента от 2 октября 1996 года «Об утверждении положения об администрации президента Российской Федерации». Однако это весьма сомнительная легитимность для существования этого гигантского института, который, что весьма символично, занимает бывшее здание ЦК КПСС на Старой площади.
Роль АП в нынешней российской политике действительно сравнима с ЦК КПСС советских времен. Но даже советская Конституция была честнее – там в 6 статье четко прописывалась «руководящая и направляющая роль КПСС», что и являлось законодательной базой для власти ЦК. Все основные решения в СССР до 1990 года, когда эта статья была отменена, принимались именно на Старой площади, а правительство их лишь исполняло.
Сергей Кириенко. Фото Sputnik/Scanpix
Сегодняшняя Россия фактически вернулась к этой модели. Первый заместитель руководителя АП, отвечающий за внутреннюю политику, это своего рода аналог «серого кардинала» Суслова при Брежневе. Его значимость неизмеримо превосходит какого-нибудь министра или даже спикера парламента. Поэтому перемещение Вячеслава Володина, который отвечал за прошедшие думские выборы, в кресло председателя этой самой Госдумы можно трактовать как некоторое понижение статуса.
Значительная часть российских законов разрабатывается именно в АП, а Госдума за них лишь голосует. Она, как уже давно известно со времен Бориса Грызлова, «не место для дискуссий», пусть даже сегодня, в день своего утверждения, с этим выражением и поспорил новый спикер.
Структура АП в целом оформилась в 1996 году, когда ее руководителем стал Анатолий Чубайс. А в следующем году начальником главного контрольного управления АП стал Владимир Путин. Фактически, уже в те годы в России начала складываться система, которую позже назвали «вертикалью власти». Президентская администрация превратилась в главный распорядительный и контролирующий институт в стране.
В настоящее время в АП насчитывается 21 подразделение, которые фактически формируют российскую политику. АП уже давно вышла за рамки своего институционального статуса, который был прописан в 1996 году как «аппарат, созданный для обеспечения деятельности президента». Это теперь далеко не служебный, но самостоятельный политический орган, где определяются актуальные задачи российской власти. Аппарат президентских советников и полномочные представители президента в федеральных округах также входят в структуру АП.
В ходе известной операции «преемник» 1999 года администрация президента под руководством Александра Волошина сыграла гораздо более значимую роль, чем тогдашние члены Совета Федерации и депутаты Госдумы, хотя на тот момент они обладали немалым влиянием.
Интересно, что следующий «преемник» – Дмитрий Медведев – в 2003-2005 годах сам возглавлял АП. Это весьма показательный факт с точки зрения значимости этого института. Трудно представить, чтобы например руководитель аппарата правительства сам бы занял премьерское кресло.
Вячеслав Володин избран спикером Госдумы РФ. Фото Sputnik/Scanpix
В России расхожи слухи о том, что списки партий, баллотирующихся в Думу, должны проходить обязательное согласование в администрации президента. Многие это отрицают, но учитывая значимость АП, эта конспирологическая версия выглядит вполне правдоподобной. Также сотрудники АП курируют многие официальные СМИ, которые часто даже этого не скрывают, но гордятся своими «связями».
Примерно схожее значение президентские администрации играют в некоторых постсоветских странах – например, в Беларуси и Казахстане. А вот о США такого сказать нельзя. Там глава администрации Белого дома (White House Chief of Staff) действительно выполняет сугубо служебные функции. В настоящее время на этом посту находится Денис Макдоноу – и интересно, что его имя даже отсутствует в русской версии Википедии. Его задачи состоят лишь в кадровом подборе персонала и определении президентского графика. Никакой политикой он не занимается, и по статусу любой сенатор или конгрессмен гораздо значимее этого чиновника.
Значимость администрации президента России связана с жестко персоналистской структурой российской власти, которая создавалась еще при Ельцине, а в эпоху «вертикали» стала практически абсолютной. Поэтому даже избранные депутаты Госдумы по своим политическим возможностям заведомо уступают любому назначенному заместителю руководителя АП.
Впрочем, в ЦК КПСС так и было – многое ли решалось на заседаниях Верховного Совета до Перестройки?