Председатель Госдумы РФ Вячеслав Володин 21 января заявил, что в Конституции России на сегодняшний день, оказывается, отсутствует должный баланс ветвей власти. Поэтому он полагает, что целесообразно расширить полномочия парламента РФ в части контроля за правоприменением. Контролировать Володин хочет правительство, «в том числе, по поставленным Думой вопросам». Что стоит за этим заявлением и почему это точно не забота о разделении властей и не борьба за реальный парламентский контроль над правительством?
В любой нормальной — в политическом смысле — демократической стране желание спикера парламента придать высшему законодательному органу функции контроля за работой правительства выглядело бы вполне естественным. Законодательная власть по самой своей сути должна писать законы и контролировать власть исполнительную — это не бином Ньютона. Но в сегодняшней России нет реального разделения властей. Правительство — не совсем правительство. Парламент — совсем не парламент. Суд — не очень суд. А ключевым органом власти является администрация президента, упоминания о которой даже нет в Конституции. Этот важнейший для модели управления Россией орган вообще работает без какой-либо законодательной основы — и это на 28-м году существования постсоветской России.
Администрация президента РФ создавалась при Борисе Ельцине в начале 90-х годов как некая калька с американской модели. Но в России пошли своим путем. Ведь в США администрация президента и есть правительство. Там нет никакого «премьер-министра» и отдельного от администрации президента кабинета министров. И парламент в Штатах — это реальный механизм контроля за президентом, ограничения его «самовластия». В России же администрацию президента ввели, а правительство оставили. И постепенно уничтожили парламент как реальную ветвь власти, вместе с самим принципом разделения властей.
Здание Государственной Думы РФ. Фото REUTERS/Scanpix/LETA
В 1990-е годы парламент в России еще оставался противовесом исполнительной власти. В 1993-м он даже поддержал вооруженный мятеж против главы государства. Но уже в начале 2000-х из него была технично вычищена реальная оппозиция. При этом верхняя палата парламента — Совет Федерации — стала местом почетной ссылки политических пенсионеров или пристраивания нужных людей на не пыльную и ничего не решающую работу во власти. А нижняя палата — Госдума — до сих пор блестяще оправдывает формулу её бывшего спикера Бориса Грызлова: «Парламент — не место для дискуссий». Достаточно вспомнить, как блестяще было замылено и превращено в фикцию парламентское расследование обстоятельств гибели более 300 человек при захвате террористами школы в Беслане в сентябре 2004 года. А потом институт парламентского расследования — важнейший для демократического государства — в России вообще исчез.
При этом если парламент в России уже давно, как минимум 15 лет назад, превратился в машину по штамповке решений исполнительной власти, то функции других ветвей власти существенно менялись в зависимости от конкретных политических обстоятельств и персон. Возник феномен блуждающей власти, при которой реальные полномочия по принятию решений могли не совпадать ни с названием, ни с формальным статусом конкретных органов власти.
В два первых срока президентства Путина (2000-2008) реальная исполнительная власть располагалась в администрации президента. Правительство же постепенно становилось условным придатком, а парламент окончательно утрачивал любые полномочия, кроме голосования за нужные Кремлю законы. Как только в России возник зиц-президент Дмитрий Медведев, его администрация тут же утратила реальную власть — та переместилась в правительство, которое возглавлял премьер Путин. То есть был момент, когда эффекту блуждающей власти подвергся даже институт президента. Для этой новой ситуации даже придумали выражение «правящий тандем».
После «рокировочки» и возвращения Путина в президенты в 2012 году тандем чудесным образом исчез, а правительство реальную власть снова утратило. Та опять перешла в администрацию президента. За внутреннюю политику в путинской администрации президента третьего срока до октября 2016 года отвечал как раз Вячеслав Володин. Именно он и именно на этом посту сказал главную фразу о текущем политическом устройстве сегодняшней России: «Есть Путин — есть Россия. Нет Путина — нет России». Страна свелась к одному человеку, за влияние на которого и внимание которого должны бороться все остальные политические агенты.
Госдума РФ, зал заседаний. Фото AP/Scanpix/LETA
Когда Володин рулил внутренней политикой в администрации президента, он почему-то ни разу не говорил о каком-то дисбалансе ветвей власти в стране. О том, что у парламента слишком мало полномочий. О том, что Госдума не может нормально контролировать работу правительства. Хотя до этого сам много лет работал в парламенте. Зато в бытность 1-м заместителем руководителя администрации президента именно Володин решал, как и где будут проходить выборы. Причем иногда решал даже относительно демократично, по российским меркам. В частности, допускал на выборы мэра Москвы в 2013 году Алексея Навального. В 2018-м это было уже невозможно.
Но в октябре 2016 года Володин пошел на формальное повышение — стал председателем Госдумы. И надеялся в этом качестве перенести центр контроля за внутренней политикой страны из администрации президента в нижнюю палату парламента. Но контроль над государственными СМИ и губернаторами, который в России осуществляет администрация президента, оказался важнее и «круче» конституционного статуса Госдумы как высшего органа законодательной власти.
Теперь спикер Госдумы Вячеслав Володин говорит: «Уже более двух лет проработав как председатель Госдумы, вижу возможности парламента, то есть законодательной ветви власти, играть главную роль в анализе эффективности работы основного закона». Вообще, анализ эффективности соблюдения Конституции — это точно не задача парламента. Для этого есть Конституционный суд. А парламентский контроль за правительством в нынешней конфигурации российской власти просто невозможен — оно зависит от одного человека, не является ни партийным, ни техническим и не реализует никакой утвержденной кем-либо программы. Единственные формальные критерии оценки эффективности кабинета Медведева — выполнение майского указа президента. Но там сроком достижения всех основных целей обозначен 2024 год. А пять лет, как показывает путь России между 2013 и 2018 годами — переход их «докрымской» эры в посткрымскую — могут оказаться политической вечностью.
Так что Володин ведет речь именно о конституционной реформе. Причем пытаясь сделать Госдуму реально влиятельным органом власти, он старается не только для себя. Это еще и попытка прощупать почву для решения главного вопроса российской политики — о транзите власти в 2024 году. Путин не имеет права баллотироваться на новый срок. И один из возможных вариантов — превращение России из президентской республики в парламентскую и назначение нынешнего президента главой Госсовета. В такой ситуации расширение полномочий парламента может очень пригодиться как вариант продления пожизненного правления нынешнего лидера России.